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    電力工業(yè)是國民經(jīng)濟重要的基礎性產(chǎn)業(yè)和能源產(chǎn)業(yè)。由于投資巨大和電力運行安全的需要，歷史上多數(shù)國家都以政府投資為主，采用垂直一體化的生產(chǎn)方式實行獨家經(jīng)營。但是壟斷經(jīng)營所帶來的是電力工業(yè)投資不足、效率低下、技術創(chuàng)新能力不足以及服務質量下降和價格不斷攀升等問題。自20世紀80年代以來，英國、北歐、美國部分地區(qū)、澳大利亞等許多國家和地區(qū)相繼放松管制、鼓勵競爭，試圖通過電力市場化改革來解決電力發(fā)展和運行中的諸多矛盾，對于進一步提高效率、降低成本、改善服務質量，促進電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了積極的促進作用。 
   電力市場化改革是我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。“十五”期間，按照2002年《國務院關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(國發(fā)〔2002〕5號)所確定的電力體制改革方向、目標和任務，我國電力工業(yè)體制改革取得了突破性進展。主要是區(qū)分壟斷業(yè)務和競爭性業(yè)務，對垂直一體化經(jīng)營的國家電力資產(chǎn)進行了拆分和重組，實現(xiàn)了產(chǎn)權關系上的廠網(wǎng)分開。為在發(fā)電側引入競爭機制，逐步實行競價上網(wǎng)，開展了區(qū)域電力市場試點工作。改變了政府傳統(tǒng)的電力管理模式，建立了電力監(jiān)管制度，推進了相應的電價改革。 
   電力體制改革促使電力工業(yè)發(fā)生了深刻變化。2002年以來，隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，電力需求日趨強勁，從2003年到2005年電力需求增長速度連年超過15%，“十五”期間電力需求平均增長為13.21%，是“九五”期間6.42%的一倍還多，使我國再次出現(xiàn)了大面積的電力短缺。廠網(wǎng)分開后，形成了五大發(fā)電集團與神華集團、國家開發(fā)投資公司、華潤集團等中央發(fā)電企業(yè)和眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局，使電力投資者的熱情空前高漲，電力供給能力大大增強。到2006年末，我國發(fā)電裝機規(guī)模已達到6.2億千瓦，比2002年底的3.6億千瓦增長了近一倍，是過去50年累計投產(chǎn)裝機規(guī)模的總和。 
   在加快電源建設的同時，大區(qū)輸電網(wǎng)、城市配電網(wǎng)和農(nóng)村電網(wǎng)建設也不斷加強，西電東送和大區(qū)電網(wǎng)互聯(lián)格局基本形成，特高壓輸電試驗示范工程開始起步。對比其他壟斷行業(yè)改革，電力工業(yè)實現(xiàn)了政企分開，打破了獨家壟斷，規(guī)范了資產(chǎn)關系，呈現(xiàn)了發(fā)電投資主體多元化的競爭格局，解放了生產(chǎn)力，發(fā)展了生產(chǎn)力。 
   當前電力發(fā)展中的突出矛盾和主要問題 
   今后十五年，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，2020年人均GDP要比2000年翻兩番，對電力工業(yè)的發(fā)展也提出了更高的要求。面對強勁的出口需求和我國進入重化工業(yè)發(fā)展階段的客觀現(xiàn)實，當前電力發(fā)展中的突出矛盾反映在三個方面： 
   1.電源結構不合理，電力增長與資源環(huán)境問題的矛盾日益突出。多年來，我國一次能源的資源稟賦決定了我們以煤電為主的電源結構。2006年，我國發(fā)電裝機規(guī)模突破了6億千瓦，到今年年底，有望突破7億千瓦。但燃煤火電機組接近80%，其中10萬千瓦以下的火電小機組高達1.15億千瓦，占全國火電裝機的23.7%。 
   過多的倚重煤電，一方面加快了煤炭資源的枯竭，長此以往，必然會影響國家的能源安全和長遠利益；另一方面，煤的燃燒造成了大量的大氣污染，目前我國二氧化硫的年總排放量已超過2500萬噸，占到了世界的15.1%，造成我國1/3的國土遭受酸雨污染，其中有一半以上與發(fā)電燃煤有關。
 2.“高投入、高消耗、低效率”，仍然沒有擺脫粗放型的發(fā)展方式。我國每千瓦時平均供電煤耗約比發(fā)達國家高60克標煤，線損率比發(fā)達國家高2%～3%，火電廠耗水率每千瓦時比國際先進水平高40%多，主要電力企業(yè)的勞動生產(chǎn)率不到世界先進水平的1/3。此外，電力企業(yè)主輔、主多事實上不分的問題普遍存在，成本模糊、籠統(tǒng)，不能有效控制，交叉補貼和關聯(lián)交易不可避免，極大地降低了行業(yè)效率。總體上看，我國綜合單位能效是發(fā)達國家的1/3，美國的1/4，日本的1/5。國有電力企業(yè)總資產(chǎn)回報率只有1%～2%，遠低于銀行貸款利率的5%～6%和發(fā)達國家的9%～11%。  

   3.電網(wǎng)建設相對滯后，歷史欠賬多，地區(qū)發(fā)展不平衡。長期以來，受“重發(fā)輕輸不管供”的影響，加之電網(wǎng)投資主體單一，電網(wǎng)建設相對滯后于電源建設和用電需求。隨著電源建設的快速發(fā)展，電網(wǎng)發(fā)展滯后的現(xiàn)象更為突出。無論是遠距離輸電，還是區(qū)域省間聯(lián)網(wǎng)，尚不能滿足西電東送和市場建設的需要。城市電網(wǎng)結構不合理、線路陳舊、設施老化等薄弱環(huán)節(jié)，仍有許多“卡脖子”現(xiàn)象，導致有電落不下，供電可靠性和服務質量不高，與國外先進水平相差較大。農(nóng)村電網(wǎng)雖經(jīng)改造，有較大改善，但還不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設的需要。尤其是地區(qū)發(fā)展不平衡，在西部貧困地區(qū)，還沒有很好地解決電力社會普遍服務問題。  

   電力發(fā)展中的突出矛盾，看起來是發(fā)展中的問題，其實質還是體制、機制和制度問題，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的體制性障礙依然存在，市場配置資源的基礎性作用就十分有限。電力行業(yè)不實現(xiàn)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，就不可能從根本上改變長期積累的結構性矛盾和粗放型經(jīng)濟增長方式。堅持科學發(fā)展觀，促進電力工業(yè)更好更快發(fā)展、解決前進中的矛盾和問題，根本出路在于深化改革。  

   繼續(xù)深化電力體制改革的主要任務  

   與發(fā)達的市場經(jīng)濟國家相比，中國的電力市場化改革有兩個顯著特點：首先，我國正處于從農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)社會的經(jīng)濟轉型期，如何在提高效率的基礎上，促進電源和電網(wǎng)建設的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證電力的有效供給將始終是中國電力工業(yè)的重要任務；其次，我國也正處于從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的體制轉軌期，市場發(fā)育尚不成熟，如何在不斷建立和完善市場經(jīng)濟體制的過程中，建立有效的電力市場運行機制，還有許多問題需要進行認真研究和探索。推進電力市場化改革既是一項復雜的系統(tǒng)工程，也是要經(jīng)過一個長期努力的過程。  

   2007年4月6日，國務院辦公廳轉發(fā)了《電力體制改革工作小組〈關于“十一五”深化電力體制改革實施意見〉的通知》(國辦發(fā)〔2007〕19號)，這是繼國發(fā)〔2002〕5號文件之后又一個推進電力體制改革的綱領性文件。文件進一步明確了“十一五”期間繼續(xù)深化電力體制改革的方向、原則和任務，具體勾畫了建立和完善電力市場體系的基本框架。  

   “十一五”期間的主要任務是：鞏固廠網(wǎng)分開成果，推進主輔分離改革，改進電力調(diào)度方式，加快市場平臺建設，配套推進電價改革，實施輸配業(yè)務分開核算，加快政府職能轉變，完善電力監(jiān)管體制，積極探索穩(wěn)步實行輸配分開和農(nóng)電體制改革試點，為建立政府宏觀調(diào)控和有效監(jiān)管下的公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系奠定堅實的工作基礎。  

   按照總體設計、分步實施、積極穩(wěn)妥和配套推進的原則，認真梳理繼續(xù)深化改革的工作思路，可以看出以下邏輯關系：  

   首先是夯實基礎，抓緊解決廠網(wǎng)分開相關遺留問題，逐步推進主輔分離改革，鞏固廠網(wǎng)分開成果。 

加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)產(chǎn)權主體多元化，完善法人治理結構。在廠網(wǎng)分開的基礎上，支持國有發(fā)電企業(yè)整體或主營業(yè)務上市，逐步實現(xiàn)有關設計、施工、修造及“三產(chǎn)”多經(jīng)企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)分離、重組、規(guī)范改制、走向市場，成為參與國內(nèi)外市場競爭的合格主體。  
   其次是突出重點，結合節(jié)能減排，加強區(qū)域電力市場平臺建設。規(guī)范市場交易規(guī)則，完善交易與調(diào)度機構組織體制，逐步實現(xiàn)發(fā)電企業(yè)競價上網(wǎng)，優(yōu)先調(diào)度可再生能源、核電等清潔能源發(fā)電，鼓勵高效、環(huán)保機組多發(fā)電，充分發(fā)揮市場機制作用，實施節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟的發(fā)電調(diào)度方式。  

   其三是抓住關鍵，結合區(qū)域電力市場建設，穩(wěn)步推進各項電價改革。實行有利于節(jié)能、環(huán)保的電價政策，改變傳統(tǒng)的上網(wǎng)電價，研究制定合理輸、配電價格，優(yōu)化銷售電價結構，以此為基礎，對輸配電業(yè)務實行內(nèi)部財務獨立核算，推進大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，改變單一電力購買方的市場格局，以利于建立更加規(guī)范、合理的電力市場結構和交易模式。  

   其四是積極探索，加強輸配電管理體制研究。按照電力市場要求，借鑒國際改革經(jīng)驗，切合中國實際情況，深入調(diào)查研究，廣泛聽取意見，結合輸配電價、財務分開核算、電力市場建設，研究提出輸配分開改革試點方案，適時開展相關試點工作。針對自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配電企業(yè)建立科學的激勵與約束機制，多方籌集電網(wǎng)發(fā)展資金，促進電源與電網(wǎng)以及城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設的協(xié)調(diào)發(fā)展。  

   其五是統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進農(nóng)村電力體制改革，促進農(nóng)村電力發(fā)展。按照構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農(nóng)村的要求，堅持從實際出發(fā)，因地制宜，繼續(xù)深化農(nóng)村電力體制改革，改變企業(yè)代管狀態(tài)，規(guī)范縣級供電企業(yè)改制、改組工作，落實農(nóng)村電力社會普遍服務政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)電網(wǎng)同網(wǎng)同價，切實解決貧困地區(qū)用電問題。  

   其六是雙管齊下，一是進一步轉變政府職能，繼續(xù)推進電力投資體制改革，完善行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)化電源結構，落實環(huán)保政策，促進電源與電網(wǎng)，輸電與配電協(xié)調(diào)發(fā)展；二是進一步理順電力監(jiān)管體制，逐步完善電力監(jiān)管機構的職能和監(jiān)管手段，加快健全電力監(jiān)管法規(guī)體系和監(jiān)管組織體系，依法組織實施電力監(jiān)管。同時加強和完善行業(yè)協(xié)會自律、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務的功能，充分發(fā)揮其在政府、用戶、電力企業(yè)之間的橋梁和紐帶作用。  

   總之，國辦發(fā)〔2007〕19號文件是國發(fā)〔2002〕5號文件的繼承和發(fā)展，要求堅持以改革促發(fā)展，堅持市場化改革方向，堅持整體規(guī)劃、分步實施、重點突破，堅持正確處理改革、發(fā)展、安全和穩(wěn)定的關系?！笆晃濉彪娏w制改革的總體思路、基本原則和主要任務充分體現(xiàn)了電力體制改革的接續(xù)性、階段性、探索性。只要切實加強對電力體制改革工作的組織領導，確保深化電力體制改革各項工作規(guī)范有序、分步實施，穩(wěn)妥推進，確保電力安全可靠供應和電力職工隊伍穩(wěn)定，就一定能夠把“十一五”期間各項改革任務落到實處，逐步建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟相適應的電力監(jiān)管體系、電力市場體系和法律法規(guī)體系，在政府宏觀調(diào)控和有效監(jiān)管下，更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，促進電力行業(yè)穩(wěn)定、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展和安全運行，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供可靠的電力保障。