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   自約瑟夫•熊彼特提出現(xiàn)代創(chuàng)新理論以來，創(chuàng)新的概念、理論以及實踐應(yīng)用逐漸通過學(xué)者、企業(yè)家等微觀主體得以豐富，并影響到國家的政策與行為。21世紀以來，世界主要國家紛紛將科技創(chuàng)新提升為國家戰(zhàn)略的核心。我國于2006年提出了建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標，并相繼出臺了一批有利于創(chuàng)新的政策措施。但從國內(nèi)外科技政策研究和制定的過程看，大多依靠主觀判斷，缺乏事實型數(shù)據(jù)和定量分析方法的支持，難以對科技政策研究和制定的過程進行重現(xiàn)，并最終影響到科技政策的實施效果。
 
    隨著對創(chuàng)新的理解以及對科技政策研究的不斷深入，從科技投入、產(chǎn)出、政策為典型代表的創(chuàng)新活動當中，所產(chǎn)生的事實型數(shù)據(jù)作為連接創(chuàng)新與科技政策研究的重要載體日益得到政策研究者的重視，而基于事實型數(shù)據(jù)的科技政策研究也逐漸成為一國制定科技政策的重要基礎(chǔ)。
 
    創(chuàng)新活動新特征要求更新科技政策研究方法
 
    相當一段時間內(nèi)，科技政策的研究與制定主要針對研發(fā)環(huán)節(jié)，即“基礎(chǔ)研究→應(yīng)用研究→開發(fā)研究”這一線性創(chuàng)新過程。在科技資源稀缺的背景下，以此為基礎(chǔ)的科技政策難以平衡純粹的基礎(chǔ)研究與以實際應(yīng)用為目的、特別是服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標的應(yīng)用研究之間的關(guān)系。這種對創(chuàng)新的一維線性的知識流動范式的理解已被證明難以支撐現(xiàn)代科技政策的制定。
 
    根據(jù)克萊因1985年提出的關(guān)于創(chuàng)新的鏈環(huán)—回路模型，創(chuàng)新過程不再是一個從工業(yè)研究開發(fā)、工程建設(shè)和制造到市場的循序漸進過程，而是一個戰(zhàn)略集成的并行過程。鏈環(huán)—回路模型一共有5條創(chuàng)新路徑：第一條路徑是創(chuàng)新的中心鏈，該路徑起于發(fā)明、設(shè)計，通過開發(fā)、生產(chǎn)等階段，最后結(jié)束于市場銷售；第二條路徑由一系列的主反饋和反饋環(huán)等為標志的反饋回路組成，反饋表示從對市場需求返回下一輪設(shè)計，以便對產(chǎn)品和服務(wù)的性能做進一步的改善；第三條路徑是指研究和發(fā)明設(shè)計過程的相互作用，以及“發(fā)明設(shè)計—知識—研究—設(shè)計”或者“設(shè)計—知識—設(shè)計”等多種回路的多次反饋過程。從科學(xué)到創(chuàng)新的回路貫穿于整個創(chuàng)新過程；第四條路徑中，科學(xué)是創(chuàng)新各階段的基礎(chǔ)。在創(chuàng)新的鏈環(huán)—回路模型中，科學(xué)不再是創(chuàng)新的初始點，而是創(chuàng)新主鏈各節(jié)點上都需要的要素；反之，創(chuàng)新又能推動科學(xué)，這是創(chuàng)新的最后一條路徑。
 
    創(chuàng)新活動的復(fù)雜性對當前的科技政策研究提出了更高的要求，需要科技政策研究從面向研發(fā)線性過程轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦騽?chuàng)新鏈的各個環(huán)節(jié)。但目前科技政策研究多依靠主觀判斷，缺乏基于客觀數(shù)據(jù)的定量研究的支撐，因此不僅難以對政策制定過程進行重現(xiàn)，而且影響政策的實施效果。
 
    事實上，創(chuàng)新鏈的各個環(huán)節(jié)間的知識和技術(shù)流動以及圍繞創(chuàng)新鏈的宏觀管理都產(chǎn)生了大量的事實型數(shù)據(jù)：如基礎(chǔ)研究環(huán)節(jié)會產(chǎn)生以論文、專著為載體的新知識，以及研究過程產(chǎn)生的科研數(shù)據(jù)等；技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)會產(chǎn)生專利、技術(shù)標準、新技術(shù)、新工藝等事實型數(shù)據(jù)；在技術(shù)轉(zhuǎn)移和市場化的環(huán)節(jié)，產(chǎn)生技術(shù)合同交易額、專利實施率、孵化的新企業(yè)、創(chuàng)造的經(jīng)濟效益以及市場規(guī)模等事實型數(shù)據(jù)。此外，在整個創(chuàng)新過程中還存在著人才、項目、基地、投入等事實型數(shù)據(jù)。利用好這些創(chuàng)新活動中產(chǎn)生的事實型數(shù)據(jù)，科技政策研究和制定過程才能有據(jù)可依，更加的定量化和科學(xué)化。因此面向創(chuàng)新的科技政策研究需要事實型數(shù)據(jù)的支撐，需要事實型數(shù)據(jù)從創(chuàng)新目標的確立到創(chuàng)新活動的開展，再到創(chuàng)新結(jié)果的評估進行全面的支撐。
 
    英美國家重視基于事實型數(shù)據(jù)的科技政策研究
 
    事實型數(shù)據(jù)作為連接創(chuàng)新和科技政策研究的重要載體，在科技政策研究中的重要作用日益受到?jīng)Q策者的重視，其中以英國的循證決策和美國的科學(xué)政策學(xué)為代表，形成兩條發(fā)展脈絡(luò)，發(fā)展出各有特色的研究特點。
 
    循證決策是指在科技政策制訂的過程中，將科研產(chǎn)出、科學(xué)證據(jù)與專家的經(jīng)驗、判斷、觀點相結(jié)合，用事實型數(shù)據(jù)來支持科技決策，體現(xiàn)了從主觀決策到“專家的觀點和判斷與高質(zhì)量的、可信賴的證據(jù)相結(jié)合”的轉(zhuǎn)移過程。自20世紀90年代以來，循證決策這一理念在英國政界逐漸受到重視。英國政府在1999年制訂的《政府現(xiàn)代化白皮書》中明確采用循證決策作為其行為準則，提出“本屆政府對政策制定者有更多的期望，期望有更多的新思維，更主動地質(zhì)疑傳統(tǒng)的行為方式，更好地利用事實型數(shù)據(jù)和研究的方法來制定政策，更多地專注于能產(chǎn)生長期影響的政策”。
 
    英國政府將專家意見、公開發(fā)表的研究結(jié)果、現(xiàn)有的統(tǒng)計結(jié)果、相關(guān)人員的磋商結(jié)果、事前的政策評估結(jié)果、互聯(lián)網(wǎng)上的信息、可供選擇的政策選項、經(jīng)濟和統(tǒng)計模型的運算結(jié)果等均作為制訂政策的證據(jù)，并專門設(shè)立“戰(zhàn)略決策組”。該戰(zhàn)略小組強調(diào)以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策分析，強調(diào)創(chuàng)意與創(chuàng)新，強調(diào)實施全方位的戰(zhàn)略審計，并通過建模、預(yù)測和情景模擬等方式，保證英國政府更好地應(yīng)對長期發(fā)展和短期變化所帶來的影響。在其發(fā)布的《21世紀的專業(yè)化政策制定》文件中，戰(zhàn)略決策組提出“現(xiàn)代化政策制定的描述模型”，揭示了現(xiàn)代化有效決策過程的三大主題：愿景，即現(xiàn)代化政策的制定應(yīng)具有前瞻性、外向性和創(chuàng)造性；有效性，即政策制定要以證據(jù)為基礎(chǔ)，具備包容性和協(xié)同性；持續(xù)改進，即政策制定需要在實踐中不斷地進行反思、評估與改進。
 
    長期以來，無論是在政府內(nèi)部還是其他與政策制定相關(guān)的部門，美國均以擅長政策分析和評價在全球占據(jù)領(lǐng)先地位。2005年，美國總統(tǒng)科技顧問約翰•馬伯格首次提出了“科學(xué)政策學(xué)”的概念，即通過科學(xué)、嚴謹?shù)难芯糠椒◣椭咧朴喺吆脱芯咳藛T更好地評價國家科技事業(yè)的發(fā)展，更好地分析推動科技事業(yè)發(fā)展的因素以及對可能產(chǎn)生的結(jié)果做出判斷。
 
    2008年，美國科學(xué)與技術(shù)政策辦公室、國家科學(xué)與技術(shù)理事會科學(xué)委員會下屬的社會科學(xué)、行為科學(xué)與經(jīng)濟學(xué)分委會出臺了一份名為“科學(xué)政策學(xué)：聯(lián)邦研究路線圖”的報告。報告指出，雖然許多聯(lián)邦部門有自己的研究團隊，但相關(guān)數(shù)據(jù)的采集和分析雜亂，缺乏系統(tǒng)性；各部門利用不同的方法、數(shù)據(jù)和工具來了解他們對科學(xué)與技術(shù)的投資；用于決策判定的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)很缺乏。所以，有必要強調(diào)科技政策研究與制定應(yīng)基于更加嚴謹?shù)臄?shù)據(jù)基礎(chǔ)，且應(yīng)進一步改善相關(guān)數(shù)據(jù)采集、分析工具和研究方法。美國科學(xué)基金會將科學(xué)政策學(xué)進一步提升為“科學(xué)與創(chuàng)新政策學(xué)”，并執(zhí)行“科學(xué)與創(chuàng)新政策科學(xué)計劃”。在此項計劃的指導(dǎo)下，科學(xué)基金會正在努力建立一個以事實型數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)的科技戰(zhàn)略研究工作平臺。
 
    事實型數(shù)據(jù)在科技政策研究中的作用分析
 
    創(chuàng)新鏈揭示了知識、技術(shù)在創(chuàng)新過程中的流動、轉(zhuǎn)化和增值效應(yīng)。如果能對知識和技術(shù)的這種流動、轉(zhuǎn)化和增值進行基于事實的定量分析，就可以服務(wù)政府決策和創(chuàng)新主體在創(chuàng)新過程中的銜接、合作和價值傳遞。我們以政府科技管理為例，在科技預(yù)測以及戰(zhàn)略制定、項目立項、機構(gòu)與人員選擇、技術(shù)轉(zhuǎn)移、科技計劃和項目評估的過程中，分析事實型數(shù)據(jù)如何支撐面向創(chuàng)新的科技政策研究。
 
    在科技預(yù)測以及發(fā)展戰(zhàn)略制定方面，可以通過對某一領(lǐng)域內(nèi)論文發(fā)表情況、專利申請與批準情況等數(shù)據(jù)進行深度分析，結(jié)合國外事實數(shù)據(jù)，綜合判斷未來一段時間內(nèi)國家的科技發(fā)展重點與技術(shù)路線。
 
    在科研項目立項方面，可以對項目研究進展的知識產(chǎn)權(quán)態(tài)勢進行客觀評價，通過對文獻、專利等事實型數(shù)據(jù)的分析來幫助創(chuàng)新主體甄別項目領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)鍵科學(xué)問題、技術(shù)發(fā)展形態(tài)、亟須發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)點、研發(fā)陷阱，確定技術(shù)研發(fā)路線以及把握項目知識產(chǎn)權(quán)化預(yù)期可達成性和階段性目標的可行性等。
 
    在機構(gòu)和人員選擇方面，可以利用發(fā)表論文、獲取專利等信息來評價機構(gòu)和科研人員的研究實力，發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀的合作伙伴以及需要防范的競爭對手，并為政府科技計劃實施中的課題承擔單位選擇以及為企業(yè)尋找合適的科技人才提供支撐。
 
    在技術(shù)轉(zhuǎn)移方面，可以通過建立科技成果數(shù)據(jù)庫，搭建技術(shù)轉(zhuǎn)移信息服務(wù)平臺，綜合集成技術(shù)簡介、轉(zhuǎn)移方式、技術(shù)擁有方和承接方等信息資源，為科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化提供有效的支撐。還可以利用專利、專利許可及其相關(guān)市場化信息來評價技術(shù)轉(zhuǎn)移的績效。
 
    在科技計劃和項目評估方面，可以圍繞科技計劃、項目實施和立項時確定的目標，通過對其形成的論文、專著、專利、標準、產(chǎn)品等科研成果以及過程管理、經(jīng)濟社會效益指標等事實數(shù)據(jù)進行分析，綜合評估科技計劃和科研項目的實施績效。
 
    專利、論文、人才、機構(gòu)等事實型數(shù)據(jù)在為面向創(chuàng)新的科技政策研究提供支撐的同時，也會通過其組合、再加工產(chǎn)生一批新的事實型數(shù)據(jù)，如科技報告。這些科技報告將為面向創(chuàng)新的科技政策研究提供重要支撐，如面向重大科技問題的戰(zhàn)略研究報告可直接服務(wù)于科技決策、項目驗收報告作為以后項目立項的重要依據(jù)。
 
    創(chuàng)新的過程是大量事實型數(shù)據(jù)產(chǎn)生的過程，面向創(chuàng)新的科技政策研究需要事實型數(shù)據(jù)的全面支撐。2006年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施科技規(guī)劃綱要增強自主創(chuàng)新能力的決定》，標志著我國科技發(fā)展進入了提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國家的新階段。在以科技創(chuàng)新為核心的全球競爭日趨激烈的背景下，以事實型數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的科技政策研究方式日漸成為世界各國的共同選擇。因此在新形勢下，如何把握好自主創(chuàng)新的規(guī)律，加強有利于自主創(chuàng)新能力提高的科技政策研究成為我國科技發(fā)展面臨的重要問題。