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瞭望：中國規(guī)范地方黨委權(quán)力運行凸顯政改指向

http://bfqmb.cn 2008-05-30 17:25 來源：中國自動化學(xué)會專家咨詢工作委員會

完善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后的工作機制，凸顯了“權(quán)力制約與監(jiān)督”這一政改指向

　　3月21日，新一屆政府的第一次全體會議，討論通過了《國務(wù)院工作規(guī)則》，接受本刊采訪的有關(guān)專家分析，這是我國進一步規(guī)范權(quán)力運行的重要舉措。

　　“與此一脈相承，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革之后，中央不久前推出了一系列完善領(lǐng)導(dǎo)班子工作機制的重要舉措”，中央黨校研究生院副院長劉春教授說，“其目的都是堅持民主集中制，規(guī)范權(quán)力運行，完善決策機制和權(quán)力制約監(jiān)督制度，也是推進我國政治建設(shè)的重要內(nèi)容?！?/DIV>

　　受訪專家分析，地方領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)有所減少，全委會組成人數(shù)有所增加，這從組織上為進一步發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用創(chuàng)造了條件。新的中央精神出臺后，各地將結(jié)合實際陸續(xù)推出實施細(xì)則。

　　反對和防止個人專斷

　　十六屆四中全會以來各地黨委推進了領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革。與此相配套，在日常運行中，中央要求黨委常委會嚴(yán)格實行集體領(lǐng)導(dǎo)制度。按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，進一步完善并嚴(yán)格執(zhí)行常委會的議事規(guī)則和決策程序。劉春認(rèn)為，中央這一要求，凸顯了“權(quán)力制約”這一政治建設(shè)的重要指向。

　　他分析，健全集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，既體現(xiàn)了推進黨內(nèi)民主的要求，也是完善權(quán)力制約監(jiān)督制度的要求。

　　比如，在全委會閉會期間，凡涉及本地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)等方面經(jīng)常工作的重要事項，必須由常委會集體討論決定，任何個人和少數(shù)人無權(quán)作出決定。其中的“個人”無疑就是指“一把手”，“少數(shù)人”也明確指向了黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

　　再如，常委會討論決定重要事項之前，應(yīng)當(dāng)進行充分的醞釀，但同時，會前醞釀不得以任何形式代替常委會決策。黨內(nèi)專家分析，其中的“醞釀”主要指書記與其他常委之間的一對一的個體溝通。通過對“醞釀”效力范圍作出明確界定，從而封死了脫離會議、脫離集體決策的平臺，以“個別醞釀”代替常委會集體決策的“口子”。

　　劉春分析，按照中央要求，涉及干部人事任免事項，要經(jīng)書記與副書記、分管組織、紀(jì)檢等工作的常委共同醞釀后，向常委會提名，為常委會決定干部任免做準(zhǔn)備。這是針對過去“小圈子研究干部”的積習(xí)，再次強調(diào)了惟有常委會才有干部人事任免的“法定”決定權(quán)。

　　這些要求都是針對“權(quán)力過分集中”這一痼疾。長期以來在權(quán)力的實際運行中，一直存在個人或少數(shù)人專斷，制約監(jiān)督難，決策事項和決策主體模糊等問題。在一些黨委的實際運行中，也往往按照書記意圖作出決定，以致出現(xiàn)“啞巴常委”的怪現(xiàn)象。

　　此前，中央已有對“三重一大”決策必須經(jīng)集體討論作出決定的規(guī)定，但在一些地方，仍沒有按照程序通過常委會討論，而是由書記或少數(shù)人決策。

　　劉春教授說，在上海社保案中，陳良宇一人挪用32億元大額資金，如果這個事項上了常委會，那是不可能通過的。“這個教訓(xùn)太深刻了，扎緊常委會集體決策的這個口子，對于科學(xué)決策、民主決策、依法決策、預(yù)防和打擊腐敗，非常之重要”。

　　長期從事黨建研究的中央黨校葉篤初教授也指出，民主集中制的實質(zhì)問題就是權(quán)力的劃分，權(quán)力不應(yīng)屬于個人或少數(shù)人，而應(yīng)屬于集體。因此，在對地方黨委權(quán)力運行的規(guī)范中，首要的就是反對和防止個人專斷，“嚴(yán)格實行集體領(lǐng)導(dǎo)制度”。

　　據(jù)了解，各地方有關(guān)探索已開始。比如完善全委會決策表決制度，討論決定重大問題和任用重要干部實行票決制。

　　受訪專家分析，今后，地方的各類探索均將依照中央整體要求進行規(guī)范。

　　進一步明確常委會職權(quán)

　　中央近年強調(diào)“三重一大”制度，指重大事項的決策、重要干部的任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定。

　　劉春說，“三重一大”的內(nèi)容要根據(jù)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后的新情況繼續(xù)細(xì)化，以進一步完善和規(guī)范，比如有關(guān)本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、計劃的建議；重大立法事項；有關(guān)政府預(yù)算的建議；重大工程和重要項目安排；大額度資金的使用；重要民生問題和社會穩(wěn)定事項；重要人事任免；黨委管理的干部嚴(yán)重違紀(jì)問題的處理；同級地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中的黨組請示的重大問題等，都應(yīng)納入常委會集體決策范疇。

　　此前，副書記職數(shù)較多，客觀上存在書記辦公會超越常委會決策的現(xiàn)象。常委會究竟該決策哪些事情，一直沒有一定的規(guī)范。同時，“三重一大”規(guī)定本身較為原則，也需要進一步明確。

　　值得關(guān)注的是，同級地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中的黨組請示的重大問題，列入需要必須由常委會集體決策的重大事項。這涉及黨、政、群、社會組織之間的職權(quán)分工問題。劉春教授認(rèn)為，做到這一點，表明中央在制度上考慮到了地方黨委和其他機構(gòu)的權(quán)限格局問題，“這是中國政治體制改革的重要內(nèi)容之一”。

　　同時，葉篤初教授指出，不同層級的黨委所面臨的具體事務(wù)和情況不同，比如省級黨委有涉及財稅、高等教育、立法等方面的職能，這與縣級黨委所面對的情況就有很大差異。因此各級黨委還有必要根據(jù)自己的職能，將這些事項進一步細(xì)化，增強實踐中的可操作性。

　　此外，對于專職副書記定位不準(zhǔn)的問題，中央也有明確回應(yīng)，即主要職責(zé)是協(xié)助書記抓好黨的建設(shè)工作，同時可以根據(jù)常委分工負(fù)責(zé)有關(guān)工作，也可以受書記委托處理黨委相關(guān)事宜。

　　領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革之后，黨委班子“一正兩副”模式清晰。但由于專職副書記是一個嶄新的崗位，在實踐中分工有虛有實，還需要統(tǒng)一的規(guī)范。有的地方專職副書記沿用原來的分工，有的地方則只分管黨務(wù)群團工作，有的負(fù)責(zé)農(nóng)村工作，還有少數(shù)縣級黨委專職副書記兼任政法委書記或紀(jì)委書記的情況。

劉春教授說，按照中央精神，專職副書記的主要職責(zé)就是抓好黨建，黨務(wù)、黨風(fēng)、群團、黨校等都屬于其職權(quán)范圍。但在實踐中還需要繼續(xù)磨合、協(xié)調(diào)，探索出更好地協(xié)助書記做好工作的路徑。

規(guī)范黨委內(nèi)部運行程序

在以往的地方黨委內(nèi)部權(quán)力運行中，“書記辦公會”占有重要的決策分量。而在新的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，常委會分工領(lǐng)導(dǎo)、集體決策機制被推到臺前，書記直接面對常委的“集體決策”方式，也對黨委內(nèi)部行使職權(quán)的程序、步驟的合理性和有效性，以及會前的協(xié)調(diào)、溝通提出了更高的要求。對此，中央也有所規(guī)范。

　　對權(quán)力運行設(shè)置“前置程序”。比如，常委會討論決定重要事項之前，應(yīng)當(dāng)進行充分的醞釀。再如，涉及干部人事任免事項，要經(jīng)書記與副書記、分管組織、紀(jì)檢等工作的常委共同醞釀后，向常委會提名。這都屬于“前置程序”。

　　劉春指出，這樣的“前置程序”，主要是避免“一把手”在常委會上臨時動議一些重要事項，比如臨時提名任免干部，搞突然襲擊，是從程序上防止個人專斷。此外，對干部人事任免的“共同醞釀”程序，也要求書記和相關(guān)常委一起碰頭，共同交換意見，減少了人事醞釀的隨意性。

　　建立健全常委會工作協(xié)調(diào)機制，加強常委會內(nèi)部經(jīng)常性溝通。以往，“書記辦公會”是書記與常委會之間溝通的一個緩沖區(qū)，書記通常先與副書記交換意見，然后再由副書記去做其他常委的溝通工作，降低了書記“集中”常委會決策意志的難度?！皶涋k公會”取消后，書記與常委之間的溝通要更加直接、頻繁。

　　劉春認(rèn)為，這種溝通可以通過召開常委會例會、專題辦公會、常委定期向常委會和書記匯報分管工作以及常委述職等方式。

　　他介紹，常委會例會和專題辦公會是此前就有的形式，其功能由于書記辦公會存在而被弱化了；“定期匯報工作”，在一些地方不能一以貫之地規(guī)范堅持；“述職”是向常委會述職，還是向全委會述職，還是向書記個人述職，也缺乏一定之規(guī)。

　　葉篤初教授說，我們并非沒有會議制度和溝通方式，但多是停留在紙上。個人或少數(shù)人權(quán)力過分集中，出現(xiàn)腐敗等問題，固然與其個人作風(fēng)等有關(guān)，但主要還是源于體制和機制在設(shè)計上不周密，程序在執(zhí)行上不嚴(yán)格。

　　劉春認(rèn)為，前述種種溝通形式可以看作是地方黨委常委會的組織機制轉(zhuǎn)型后的過渡方式，是用“新”的溝通方式來解決老的溝通方式取消之后的銜接問題，主要目的就是增強書記和常委之間有效的制度化溝通。

　　受訪有關(guān)專家指出，中央對完善地方黨委工作機制的有關(guān)精神，致力于解決地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后工作機制中出現(xiàn)的“提高運行效率、擴大黨內(nèi)民主”等“當(dāng)務(wù)之急”，促使地方黨委權(quán)力運行更加規(guī)范化和民主化，為全面落實科學(xué)發(fā)展觀提供組織和制度的支撐。

　　同時，“權(quán)力制約與監(jiān)督”的核心要求也指明了我國政治體制改革的價值取向。作為我國政治建設(shè)的重要內(nèi)容，地方黨委工作機制的改革，也將依照具體國情和時代的要求，循序漸進地不斷調(diào)整和完善。（文/《瞭望》新聞周刊記者楊琳）

　　來源：瞭望

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