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專家稱財(cái)政體制系政治改革突破口

http://bfqmb.cn 2008-04-16 17:27 來源：中國(guó)自動(dòng)化學(xué)會(huì)專家咨詢工作委員會(huì)

《21世紀(jì)》：財(cái)政體制改革是最早的改革措施之一，可不可以說，財(cái)政體制是改革的突破口，財(cái)政改革是整體改革的先導(dǎo)？財(cái)政體制改革與整體改革之間的是什么關(guān)系？

　　賈康：十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)進(jìn)入改革開放的新時(shí)期。“只有改革才有出路”成為主導(dǎo)性的觀點(diǎn)，可是問題堆積如山，改革從何改起，找不到任何現(xiàn)成答案。當(dāng)時(shí)面臨“突破口”的選擇，主要有三項(xiàng)：一是農(nóng)村改革，二是建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，三是實(shí)行財(cái)政管理體制改革。經(jīng)過一段時(shí)間醞釀，在全國(guó)絕大部分省、自治區(qū)實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政體制(當(dāng)時(shí)京、津、滬三個(gè)直轄市仍延續(xù)“收支掛鉤，總額分成，一年一定”體制)。

　　財(cái)政是否應(yīng)該成為改革的突破口，當(dāng)時(shí)也有爭(zhēng)論，時(shí)任世行駐中國(guó)代表處首席代表的林重庚先生就曾表示：中國(guó)的宏觀管理體制改革其實(shí)不應(yīng)從財(cái)政開始，而應(yīng)從計(jì)劃開始，這樣就容易把改革的內(nèi)在關(guān)系理順。對(duì)此，我提出了不同的看法，在中國(guó)改革之初的現(xiàn)實(shí)條件下，由指令性計(jì)劃維系著運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)再生產(chǎn)這部前行車輛，是無法“停車檢修”的。強(qiáng)行停車做大修，各方面接受不了，就要出亂子。在又要保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，又要啟動(dòng)模式轉(zhuǎn)換的條件下，只有先從財(cái)力增量的分配格局調(diào)整入手，向地方政府放權(quán)，才能使傳統(tǒng)的體制有所松動(dòng)，為以后計(jì)劃、物價(jià)、工資、企業(yè)等方面的改革提供空間。應(yīng)該說，分權(quán)在宏觀層面是從財(cái)政作為突破口開始的，從1980年財(cái)政“分灶吃飯”到1984年打開“突破口”之后的種種安排，為其后啟動(dòng)城市改革和宏觀、微觀配套改革準(zhǔn)備了條件。

　　《21世紀(jì)》：1980年的“劃分收支、分級(jí)包干”與改革之前的權(quán)利下放有很多相似之處。改革之前的分權(quán)常常導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)混亂，但1980年的改革卻沒有導(dǎo)致同樣的結(jié)果，原因是什么？為什么1980年之后的財(cái)政改革成果能夠穩(wěn)固下來？

　　賈康：1980年，在經(jīng)濟(jì)體制改革中又一次下放權(quán)利，并按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央財(cái)政和地方財(cái)政的收支范圍，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制。財(cái)政向地方下放之后，在企業(yè)層次上先后進(jìn)行了企業(yè)基金制和企業(yè)利潤(rùn)留成制的改革試驗(yàn)，又進(jìn)行了兩步利改稅，試圖通過放權(quán)讓利和規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系，使企業(yè)成為權(quán)責(zé)利結(jié)合的獨(dú)立的商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。由于思想路線和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)方針在“撥亂反正”后回到了實(shí)事求是的正確基點(diǎn)上，其他方面的改革也明智地漸進(jìn)展開，“分灶吃飯”的財(cái)政改革才得到了較好的推進(jìn)。

　　《21世紀(jì)》：1985年和1988年的財(cái)政體制改革做了一些調(diào)整，但還是“財(cái)政包干”，“包干”的財(cái)政體制對(duì)改革有哪些方面的影響？

　　賈康：在實(shí)行稱為“包干”的財(cái)政體制改革的同時(shí)，不僅調(diào)整了財(cái)政的預(yù)算管理，也在其它方面取得了重要進(jìn)展：如調(diào)整國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系，擴(kuò)大企業(yè)留利和更新改造資金規(guī)模并對(duì)國(guó)有企業(yè)也開征所得稅；形成多稅種配合發(fā)揮作用的復(fù)合稅制；改革基本建設(shè)資金管理辦法；改革行政事業(yè)單位管理體制與財(cái)務(wù)制度，強(qiáng)化支出約束機(jī)制等。但是，“分灶吃飯”框架內(nèi)的財(cái)政包干制卻始終未能消除傳統(tǒng)體制弊病的癥結(jié)，因?yàn)檫@種包干仍屬“行政性分權(quán)”，是從原來的“條條為主”改變到“塊塊為主”，各級(jí)政府始終熱衷于多辦“自己的企業(yè)”和對(duì)“自己的企業(yè)”過多干預(yù)，使放權(quán)難以真正放到企業(yè)。并且，造成大量的低水平重復(fù)建設(shè)、地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割。

　　此外，地方和中央對(duì)上解或補(bǔ)助數(shù)額“討價(jià)還價(jià)”，各地都傾向于增加支出基數(shù)，壓縮收入基數(shù)，提高分成比例。同時(shí)，預(yù)算支出雖“分級(jí)包干”，但在許多具體事項(xiàng)上不能劃清范圍，結(jié)果“包而不干”，最后矛盾集中反映到中央財(cái)政，造成“打破了統(tǒng)收，卻實(shí)際并未打破統(tǒng)支”的困難局面，中央日子過不去，又反過來向地方財(cái)政尋求財(cái)力，“分灶”之后，調(diào)整基數(shù)與讓地方“做貢獻(xiàn)”的做法屢屢發(fā)生。國(guó)家財(cái)力分散，中央財(cái)政本級(jí)組織的收入不能滿足本級(jí)支出的需要，必須依靠地方財(cái)政的收入上解來平衡中央級(jí)收支，在很大程度上促成了中央政府調(diào)控能力弱化和中央財(cái)政的被動(dòng)局面，宏觀政策意圖的貫徹很難得到充分的財(cái)力保證。

　　《21世紀(jì)》：1980年代之后，地方的談判能力似乎大大增強(qiáng)，財(cái)政體制改革更加顧及地方利益，這特別明顯地體現(xiàn)在1994年的分稅制改革中，保留了之前地方的一塊既得利益，使得分稅制改革不夠徹底。

　　賈康：是的。改革的成本或代價(jià)，表現(xiàn)出非常明顯的“棘輪效應(yīng)”，即每當(dāng)財(cái)力的支持、扶助和政策的優(yōu)惠形成地方的既得利益后，便只能順向調(diào)增，不能逆向調(diào)減。因此，每當(dāng)某項(xiàng)改革措施出臺(tái)，都要伴隨財(cái)政或中央財(cái)政“讓一塊”“好處”，承包、稅利分流、分稅制等等，概莫能外。各方既得利益的剛性，與改革所內(nèi)含的調(diào)整利益格局的要求發(fā)生著極大的抵觸，因而可用的調(diào)整方式，基本上只剩下了緩慢的增量調(diào)節(jié)。

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賈康：各級(jí)政府須解決財(cái)力使用效率問題

　　重新劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)

　　《21世紀(jì)》：十七大強(qiáng)調(diào)了建立和健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，這個(gè)原則如何在中央政府、地方政府的財(cái)政關(guān)系中體現(xiàn)？

　　賈康：黨的十七大報(bào)告中，提出“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”的要求。這一表述是建立在過去中央全會(huì)文件中已形成的“建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”要求的基礎(chǔ)上的，但具有更明確的要點(diǎn)、更豐富的內(nèi)涵。

　　財(cái)政體制是處理政府與企業(yè)、中央與地方、政府與居民分配關(guān)系的穩(wěn)定性制度安排。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理體制總體模式的財(cái)政體制，是以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制，需要中央和地方各級(jí)合理清晰地規(guī)定政府的事權(quán)即支出職責(zé)，以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建公共財(cái)政的需要。

　　各級(jí)政府為履行好其事權(quán)，必須解決財(cái)力來源問題和財(cái)力使用效率問題?？梢哉f，使各級(jí)政府財(cái)力與其事權(quán)相匹配，才能使各級(jí)政府都能提供本層級(jí)上應(yīng)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在這方面，目前存在著突出問題，一是欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍感到財(cái)力不足；二是許多地方(尤其是中西部)的基層(縣級(jí)以下)存在財(cái)政困難；三是與前兩者密切相關(guān)、在中央未賦予地方舉債權(quán)的情況下，地方各級(jí)變相舉借債務(wù)的規(guī)模不小、問題不少。解決這些方面的問題，是實(shí)現(xiàn)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”目標(biāo)的關(guān)鍵。

　　《21世紀(jì)》：事權(quán)劃分方面，還需進(jìn)行哪些改善？

　　賈康：事權(quán)劃分的關(guān)鍵所在，一是合理劃分投資權(quán)。從中長(zhǎng)期看，中央政府可以有限介入為數(shù)不多的大型、長(zhǎng)周期、跨地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，地方政府則從一般競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務(wù)設(shè)施的領(lǐng)域內(nèi)，從而理清多年來中央、地方在投資權(quán)上的糾葛，進(jìn)而由粗到細(xì)形成各級(jí)政府間的事權(quán)分工明細(xì)單。二是以“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革推行財(cái)政層級(jí)的“扁平化”，進(jìn)而拉動(dòng)“減少行政層級(jí)”的綜合配套改革，有效降低行政成本。

　　我國(guó)在1994年以后分稅制的發(fā)展道路上取得了一系列的進(jìn)步，但是也出現(xiàn)了財(cái)力和事權(quán)的背離。在五個(gè)層級(jí)的政府和財(cái)權(quán)中，地方四個(gè)層級(jí)的財(cái)力重心越來越向更高層的省和市提升，而事權(quán)出現(xiàn)了向基層縣和鄉(xiāng)下壓的情形，造成了基層財(cái)政的困難。

　　對(duì)這個(gè)問題已經(jīng)有很多的探討，我和其他研究者提出了一個(gè)解決省以下體制問題的基本思路就是，在中國(guó)推行財(cái)稅體制的扁平化改革。具體做法是通過鄉(xiāng)財(cái)縣管和省管縣的改革，將原來的五個(gè)層級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)化為中央、省和市縣三個(gè)層級(jí)，力求實(shí)現(xiàn)三級(jí)架構(gòu)中“一級(jí)政府，一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的體制。

　　《21世紀(jì)》：在合理配置財(cái)力方面，可以采取哪些具體措施？

　　賈康：財(cái)力與事權(quán)相匹配的相關(guān)制度建設(shè)的要點(diǎn)，主要包括合理的財(cái)權(quán)(稅基)配置和科學(xué)、有力的轉(zhuǎn)移支付制度以及適當(dāng)探索地方政府公債制度三個(gè)方面。

　　要使財(cái)力與事權(quán)匹配，首先要在制度層面解決好分稅制中的財(cái)權(quán)配置(稅基配置)問題。我國(guó)復(fù)合稅制中的20多個(gè)稅種，哪些應(yīng)歸中央，哪些應(yīng)歸省，哪些應(yīng)放在市、縣，哪些在一定歷史時(shí)期內(nèi)應(yīng)處理為共享稅，以及地方必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、收費(fèi)權(quán)，都屬于這個(gè)層次的問題。

　　總體上看，中央政府為履行宏觀調(diào)控職能，應(yīng)當(dāng)掌握有利于維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)正常高效運(yùn)行、流動(dòng)性強(qiáng)、不宜分隔、具有宏觀經(jīng)濟(jì)反周期“穩(wěn)定器”功能的稅種(如個(gè)人所得稅)以及有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種(消費(fèi)稅等)；地方政府為履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應(yīng)當(dāng)掌握流動(dòng)性弱、具有信息優(yōu)勢(shì)和征管優(yōu)勢(shì)、并能和自身職能形成良性循環(huán)的稅種(不動(dòng)產(chǎn)稅等)。

　　當(dāng)然，即使較好地做到了事權(quán)與財(cái)權(quán)的呼應(yīng)和匹配，也決不等于做到了“財(cái)力與事權(quán)”的匹配。因?yàn)橥瑯拥亩惢?，在發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的豐裕程度很可能大不相同，體制設(shè)計(jì)中，必須在盡可能合理配置財(cái)權(quán)之后，再配之以合理、有力的自上而下的轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展方向，是擴(kuò)大較為客觀合理的“因素法”一般轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比重，同時(shí)適當(dāng)控制和優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步縮小乃至最終取消因考慮既得利益而存在的“稅收返還”。

　　再有，從分稅分級(jí)體制長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，還應(yīng)探索在控制、消化地方政府已有債務(wù)的前提下，如何結(jié)合《預(yù)算法》的修改，在設(shè)定規(guī)范、透明的程序和必要的制約條件的情況下，適當(dāng)發(fā)展規(guī)范的地方政府市政債等地方公債，這也是使我國(guó)地方政府財(cái)力與其事權(quán)相匹配的一個(gè)值得關(guān)注的制度創(chuàng)新。

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