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　　1歐盟法律日益重視對環(huán)境與資源的保護(hù)

　　歐盟(EU:EuropeanUnion)是在歐共體(EEC:EuropeanEconomicCommunity)的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展而來的。歐盟被人們關(guān)注，稱之為新型的主權(quán)形式，或稱為超越國家性的區(qū)域主權(quán)。歐盟在環(huán)境和資源保護(hù)的立法和行動方面作了大量的工作，現(xiàn)在享受著它的優(yōu)良環(huán)境，并為其在下一個世紀(jì)變得更清潔、更健康、更美麗和更繁榮而努力。當(dāng)然，其未來的環(huán)境壓力仍然是巨大的：①到2010年消費將增長25%，碳的排放將比1990年增加20%；②汽車擁有量將增加25%，行駛里程2000年將比1990年增加17%；③化肥使用量1988年比1970年增加了63%；④城市固體垃圾1992年比1987年增加了35%；⑤水的平均使用量1985年比1970年增加了35%；⑥到地中海旅行的人數(shù)預(yù)計2000年比1990年增加60%。

　　歐共體1970年提出的第一個環(huán)境口號是“環(huán)境無國界”(Theenvironmentknowsnofrontiers)，在EU制定環(huán)境立法時更被大家所認(rèn)識。早期的環(huán)境法令焦點集中于測定和標(biāo)志危險化學(xué)制品、飲用水和地表水的保護(hù)以及控制空氣污染，如SO[,2]，NO[,x]。到70和80年代，歐洲的很多法令是和它的公民的生活和工作條件相聯(lián)系的。人們?nèi)找嬲J(rèn)識到生活質(zhì)量是不能用物質(zhì)商品單獨衡量的。80年代歐共體著手野生動植物棲息地和動植物區(qū)系的保護(hù)，要求對資源和自然界進(jìn)行良好的管理，嚴(yán)禁開發(fā)利用對生態(tài)平衡造成不良的影響。1987年的單一歐洲法(theSingleEuropeanAct)為環(huán)境保護(hù)提供了立法基礎(chǔ)，確定了它的3個目標(biāo)：保護(hù)環(huán)境，保護(hù)人類的健康，謹(jǐn)慎和理性地利用自然資源（條款130r）。這個新的條款認(rèn)識到：國家是互相聯(lián)系和互相依賴的，人民是與他們呼吸的空氣、吃的食品、用的物品、扔的廢品、消費的能源以及旅游和娛樂捆綁在一起的。1992年馬斯特里赫特條約正式形成了歐盟法律的可持續(xù)發(fā)展的概念。1997年阿姆斯特丹條約把可持續(xù)發(fā)展列為歐盟的優(yōu)先目標(biāo)。可持續(xù)發(fā)展和更高水平的環(huán)境保護(hù)成為歐盟承諾的未來發(fā)展所必須依據(jù)的原則。環(huán)境必須貫徹到歐盟的其他經(jīng)濟(jì)和社會的政策中。歐盟的環(huán)境保護(hù)在40多年中，走過了從各成員國自行負(fù)責(zé)到形成共同的法律和行動，從工業(yè)環(huán)境為主到全面生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，從治理污染到主動預(yù)防，從國家到區(qū)域到全球行動，在環(huán)境保護(hù)行動中歐盟將變得更為活躍和日益重要。

　　2歐盟的環(huán)境與資源法的主要內(nèi)容、公民權(quán)利和立法程序

　　在歐洲，環(huán)境包含了很廣泛的內(nèi)容，可稱之為大口袋，自然資源的保護(hù)通常也包含在環(huán)境保護(hù)之中，作為其日益重要的部分。

　　2.1歐盟的環(huán)境與資源法的主要內(nèi)容

　　(1)法律基礎(chǔ)歐洲共同體條約第2條第3項(k)和第十六章的第130條的130r-130t是其法律基礎(chǔ)。歐盟的環(huán)境政策追求以下目標(biāo)：維持、保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量；保護(hù)人類健康；謹(jǐn)慎和合理地利用自然資源；在國際水平上處理區(qū)域的或世界范圍的環(huán)境問題。

　　歐盟的環(huán)境政策將致力于高水平的保護(hù)，對聯(lián)盟內(nèi)不同區(qū)域的多樣化條件加以考慮。它將建立在謹(jǐn)慎的原則和預(yù)防行動的原則基礎(chǔ)上，必須首先在源頭上限制破壞環(huán)境，污染者必須付費。環(huán)境保護(hù)的要求必須包含在共同體的其他政策之中。

　　在準(zhǔn)備有關(guān)環(huán)境的行動中，共同體必須考慮：已有的科學(xué)和技術(shù)的數(shù)據(jù)；共同體不同區(qū)域的環(huán)境條件；行動的潛在利益和成本的需求；共同體經(jīng)濟(jì)和社會的整體發(fā)展是和各地區(qū)的平衡發(fā)展聯(lián)系在一起的。

　　在互相尊重和力所能及的條件下，共同體和它的成員國將和第三國以及有能力的國際組織進(jìn)行合作。共同體的合作安排可能是共同體和第三方的共同協(xié)議課題，將按照第228條通過談判作出安排。以上所述的隨后安排不得傷害到成員國在國際機(jī)構(gòu)中的談判和簽訂國際協(xié)議的能力。

　　在其他條款中還包括財政安排、有關(guān)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村土地利用和總體自然規(guī)劃的措施以及水資源的管理；影響到成員國能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)的重要的措施。在不傷害共同體的本質(zhì)時，成員國可以資助和實施它的環(huán)境政策。在不造成貿(mào)易壁壘的條件下，將不禁止成員國保留采取更嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施的權(quán)利。

　　(2)環(huán)境與資源保護(hù)目的保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量；保護(hù)人口的健康；精心和理性地利用自然資源；提高環(huán)境保護(hù)措施的水平，在國際水平上解決區(qū)域和更大范圍的環(huán)境問題。

　　(3)法律手段歐盟現(xiàn)在已經(jīng)制定了200多部與環(huán)境和資源保護(hù)有關(guān)的法律，有關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基本法令（污染水平），生產(chǎn)加工過程的標(biāo)準(zhǔn)（排放標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和操作標(biāo)準(zhǔn)）加上產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)（對該產(chǎn)品最大允許污染水平或排放水平）；自歐共體成立以來推行了一系列環(huán)境保護(hù)行動計劃和支持計劃。經(jīng)濟(jì)手段也十分重要，環(huán)境財政預(yù)算1995年為1.44億歐元。

　　(4)有關(guān)的主要法律文獻(xiàn)有歐共體環(huán)境立法，七卷，盧森堡1996。包括：第一卷總政策；第二卷空氣；第三卷化學(xué)產(chǎn)品、工業(yè)危險和生物技術(shù)；第四卷自然；第五卷噪聲；第六卷廢物；第七卷水。另外，還有其他有關(guān)政策導(dǎo)向的重要文獻(xiàn)。

　　歐盟法律具有連續(xù)性特點，它接受并修訂了歐共體的條約，確立了其環(huán)境政策，環(huán)境保護(hù)是其任務(wù)（第3條），為了可持續(xù)的增長必須尊重環(huán)境（第2條）。為此，1970年所發(fā)展起來的環(huán)境政策被賦予了新的特點。早在1987年單一歐洲法已確定環(huán)境政策要推至整個共同體，環(huán)境保護(hù)要納入共同體的所有行動之中。這個跨邊境的原則體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)在共同體條約中的新特征。當(dāng)然，從理論到實踐是一個長過程并有坎坷，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境要求的沖突，如對汽車廢氣排放的限制，自1970年以來到1994年已做了多次修改?，F(xiàn)在普遍認(rèn)識到在一個合適的政策框架內(nèi)可以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，并兼容于不應(yīng)影響環(huán)境的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)不會約束競爭，甚至?xí)鰪姼偁帯?/P>

　　2.2歐盟有關(guān)環(huán)境與資源的立法程序

　　歐盟的主要機(jī)構(gòu)為：①歐洲委員會，總部設(shè)在布魯塞爾，是歐盟的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)起草歐洲法律并確保其得到執(zhí)行，每屆任期5年；②歐洲議會，總部設(shè)在法國期特拉斯堡，在布魯塞爾和盧森堡也有常設(shè)機(jī)構(gòu)，由選民直接選舉產(chǎn)生，參與制定法律，批準(zhǔn)預(yù)算及監(jiān)督聯(lián)盟的活動。本屆議會有議員567名，任期5年；③歐洲聯(lián)盟理事會，由成員國政府的部長組成。在執(zhí)行由委員會提議的法律時，該機(jī)構(gòu)有決定權(quán)。理事會主席每6個月依次由各成員國擔(dān)任一次；④歐洲法院，總部設(shè)在盧森堡，是獨立的司法機(jī)構(gòu)。確保歐洲條約的實施符合歐洲的法律；⑤經(jīng)濟(jì)社會委員會，這是一個咨詢機(jī)構(gòu)，由189名成員組成，他們代表雇主、工會和其他農(nóng)業(yè)工人、消費者等特別行業(yè)集團(tuán)。

　　歐盟決策過程包括立法程序、咨詢程序、法定多數(shù)通過、議會—理事會合作程序、決策程序、表示贊同程序、特別程序等。起草階段首先由委員會提出提案；咨詢階段由議會、社會經(jīng)濟(jì)委員會、理事會交叉進(jìn)行，提出修訂意見，按照程序表決提案是否被接受，包括提案提出，審閱，多次協(xié)商、修改、表決的聯(lián)合決策過程。

　　2.3在歐盟環(huán)境法下的公民權(quán)利

　　(1)獲得信息政府的政策必須建立在有關(guān)的、準(zhǔn)確的和有效的信息基礎(chǔ)上。同樣，公眾也要獲得同樣的信息以在生活中能采取相應(yīng)的決策，檢查政府的明顯錯誤和官員濫用職權(quán)。法令90/313/EEC保證公眾可獲得有關(guān)環(huán)保信息。歐洲環(huán)境局(EEA:EuropeanEnvironmentAgency)將定期發(fā)表綜合環(huán)境狀況報告，一個包括有40個可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)的示范項目正在進(jìn)行之中

　　(2)參與咨詢歐洲環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展論壇有32個代表，由企業(yè)、消費者、社團(tuán)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、環(huán)境組織、地方和區(qū)域代表組成，此外，還有若干對話小組商討環(huán)境問題，使其政策更貼近公眾。

　　(3)評議政府決策委員會保證讓NGO組織和個人有權(quán)利了解法院處理與環(huán)境法有關(guān)的沖突、環(huán)境法執(zhí)行的信息。

　　(4)從歐盟政策中受益歐盟法律將保護(hù)其居民，不管是否生活和工作在歐盟。按照環(huán)境法很多公民已獲得有利的判決。

　　3歐盟環(huán)境與資源政策的發(fā)展

　　3.150年代以成員國為主，歐共體建立初期責(zé)任和權(quán)力不明確

　　歐共體建立的目標(biāo)是重建歐洲的繁榮和保證未來的和平，1957年的歐共體條約中沒有列入環(huán)境政策的責(zé)任。各成員國采取各自不同的措施，對環(huán)境污染的加重和處理也是各負(fù)其責(zé)。但國際性的環(huán)境污染問題并不能按一個國家的政策水平來自行解決。尤其是成員國的環(huán)境措施和環(huán)境導(dǎo)向的產(chǎn)品有時導(dǎo)致了妨礙貿(mào)易的壁壘。此時的共同體法律考慮的是產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和工業(yè)環(huán)境，如何保證商品自由流通和保護(hù)消費者利益，缺乏代表環(huán)境的權(quán)利機(jī)構(gòu)。共同體條約的第100條和第235條是作為與工業(yè)有關(guān)的環(huán)境立法的根據(jù)。

　　3.270年代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要共同的環(huán)境保護(hù)

　　為了保證經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的發(fā)展，提出了環(huán)境問題的政治解決方案。在1972年聯(lián)合國召開第一屆人類環(huán)境問題會議后，緊接著召開了歐共體首腦巴黎會議，要求歐共體委員會提出一個環(huán)境政策計劃。提出共同體的任務(wù)之一是在成員國中實現(xiàn)和諧的發(fā)展和平衡的增長，只有考慮到環(huán)境保護(hù)才能達(dá)到這個目標(biāo)。在歐共體條約的第235條中給出了采取環(huán)境行動的法律基礎(chǔ)，第100條打下了確立共同市場的基礎(chǔ)。有關(guān)這方面的法律措施不能由部長會議決定，只能在成員國一致通過后才能生效。此時，共同體的環(huán)境政策既是其法律基礎(chǔ)又是其合法化的需要。在某些情況下，成員國可以保留或引入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和要求，但必須高于歐盟的標(biāo)準(zhǔn)。歐盟委員會將要檢驗這些國家的標(biāo)準(zhǔn)與單一市場的兼容性，不至于設(shè)置貿(mào)易障礙影響公平競爭。

　　1973～1977年，歐共體第一個環(huán)境行動計劃實行，確立了其未來的政策原則和優(yōu)先領(lǐng)域，以詳細(xì)行動內(nèi)容來處理廣泛的污染問題。所列的11條原則在后來的行動中一直有效。它們是：①預(yù)防優(yōu)于挽救，這是在第四個環(huán)境計劃中的頭等重要原則；②環(huán)境影響必須在決策過程中盡早考慮；③資源與自然環(huán)境的開發(fā)要避免造成任何類型的對生態(tài)平衡的明顯破壞；④提高科學(xué)知識水平，以便在此領(lǐng)域內(nèi)能采取有效行動；⑤實施“污染者付費”的原則，防止和恢復(fù)環(huán)境損害的費用必須由污染者承擔(dān)；⑥在一個成員國進(jìn)行的活動不能造成另一個成員國的環(huán)境退化；⑦成員國的環(huán)境政策必須考慮到發(fā)展中國家的利益；⑧歐共體及其成員國必須推動國際和世界范圍的環(huán)境保護(hù)；⑨環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)，因而必須加強教育；⑩環(huán)境保護(hù)措施必須在其最合適的水平上執(zhí)行，要考慮污染類型，所需采取的行動和應(yīng)保護(hù)的地理范圍；(11)國家環(huán)境計劃應(yīng)與其共同的長遠(yuǎn)思想基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)調(diào)，國家政策要與共同體的政策相一致，而不是隔裂開來。

　　歐盟條約中有環(huán)境問題的補貼和責(zé)任分擔(dān)的內(nèi)容，補貼的原則是當(dāng)一個國家不能單獨解決問題時，歐盟將尋找最有效的辦法去達(dá)到行動的目標(biāo)，并支持該國政府和地方政府所采取的行動。歐盟還經(jīng)常以領(lǐng)導(dǎo)身份和特殊的資格參加國際環(huán)境條約的談判，如消耗臭氧的物質(zhì)和瀕危物種貿(mào)易的條約等。歐盟的成員國們則負(fù)責(zé)自身的土地利用規(guī)劃和建筑、區(qū)域性的和國家的交通以及水資源的規(guī)劃。歐盟還負(fù)責(zé)通過其網(wǎng)絡(luò)、手冊、研究和示范項目來支持地方政府的行動。

　　3.380年代為環(huán)境和自然資源保護(hù)制定總體戰(zhàn)略

　　關(guān)注歐共體居民生活質(zhì)量的改善，著手保護(hù)動植物區(qū)系的物種，由過去強調(diào)治理污染轉(zhuǎn)向預(yù)防污染，并且擴(kuò)大了環(huán)境保護(hù)概念，包括了土地利用規(guī)劃，要求將與環(huán)境有關(guān)的問題綜合到共同體其它政策中。

　　3.490年代共同環(huán)境政策：可持續(xù)發(fā)展成為戰(zhàn)略目標(biāo)

　　與21世紀(jì)議程相一致，動員全社會所有階層參與，選擇影響環(huán)境和消耗資源的五大領(lǐng)域：工業(yè)、交通、能源、農(nóng)業(yè)和旅游為重點。強調(diào)的環(huán)境問題為：氣候變化、空氣污染、自然資源的消耗和生物多樣性、水資源、城市環(huán)境退化、海岸帶、廢物處理和工業(yè)危險等。

　　4對歐盟環(huán)境與資源政策評價

　　現(xiàn)在，歐共體環(huán)境法包括了200多項法令和法規(guī)，主要是保護(hù)水環(huán)境，控制空氣污染，化學(xué)制品、動植物區(qū)系的保護(hù)，噪音和廢物處理。歐洲環(huán)境法致力于環(huán)境立法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的配合，新的條文被不斷地補充進(jìn)去。歐洲環(huán)境法的影響主要體現(xiàn)成員國如何把它轉(zhuǎn)換成本國的法律。在此期間有不少違規(guī)的案例。歐共體執(zhí)行了一系列環(huán)境計劃，確定環(huán)境優(yōu)先項目指南。如1983年的環(huán)境計劃轉(zhuǎn)向了預(yù)防和安全保護(hù)。1987～1992年的第四個環(huán)境計劃進(jìn)一步強調(diào)了預(yù)防，并安排了環(huán)保的科技研究項目。1987年的單一歐洲法使歐共體擁有了更明確的與環(huán)境政策有關(guān)的法律權(quán)力，正式確立了預(yù)防和避免的原則，污染者付費的原則和在源頭治理的原則，并增加了環(huán)境補貼的原則。環(huán)境評估的法令經(jīng)過22次修改于1988年生效，它實施一個標(biāo)準(zhǔn)的評估程序以確保在規(guī)劃新的經(jīng)濟(jì)項目時不影響人類，同時動植物區(qū)系也得到保護(hù)。此時的立法權(quán)限，單一歐洲法要求環(huán)境問題的決策一致通過才有效，而歐洲議會僅是一個咨詢機(jī)構(gòu)。按照決策程序，在協(xié)作決策過程中，部長常設(shè)委員會有規(guī)定多數(shù)投票決定權(quán)。環(huán)境保護(hù)措施只有在單一市場完成后，按照條款100年才有可能執(zhí)行。直到歐盟條約被接受后，提出新的立法程序，多數(shù)票通過才成為基礎(chǔ)。但是對于重大的問題，如能源領(lǐng)域的環(huán)境稅和措施仍要求成員國一致通過才有效。準(zhǔn)備進(jìn)入單一市場歐共體將實施更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而成員國則可保留高于共同市場要求的環(huán)境措施，尤其是北歐國家和德國，他們有更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

　　除環(huán)境立法之外，共同體還采取了大量的環(huán)境措施。第五次環(huán)境行動計劃“為了可持續(xù)發(fā)展”于1993年執(zhí)行，動員所有參加者參與預(yù)防來保護(hù)環(huán)境，最受關(guān)注的是交通和能源。1992年開始討論能源／二氧化碳稅，1994年沒有能通過而失敗了，但它仍是一項首創(chuàng)行動。不少成員國已經(jīng)著手引入該項稅收。1995年委員會提出了一項有共同基本參數(shù)的能源／二氧化碳稅法律提案。共同體發(fā)起了“替代計劃”和“節(jié)約計劃”，推動用再生能源替代化石能源和鼓勵提高能源效率，以減少二氧化碳排放。但就目前的狀況，歐盟可能難以實現(xiàn)2000年控制二氧化碳排放的計劃。減少臭氧消耗物質(zhì)的排放也是歐盟的一個承諾，1995年停止生產(chǎn)氟氯碳。污染治理仍然是共同體的重要政策。歐盟的環(huán)境政策還包括了采用經(jīng)濟(jì)刺激手段來改善環(huán)境。通過“生命計劃”環(huán)境的財政手段得以實現(xiàn)，1996～1999年將有4.5億歐元作為基金投入。歐洲銀行也提供廢物和污水處理項目的貸款。1993年環(huán)境友好標(biāo)志也引入和開始授予經(jīng)過嚴(yán)格檢驗的產(chǎn)品。

　　歐洲環(huán)境局作為環(huán)境信息和文獻(xiàn)中心，1993年開始工作。同時建立的還有一個環(huán)境觀測網(wǎng)。按照法律，歐洲每個公民都有權(quán)獲得環(huán)境保護(hù)和污染信息和造訪有關(guān)的官方機(jī)構(gòu)。歐盟必須履行保證所有經(jīng)濟(jì)部門采取有利環(huán)境的操作，實施對外的援助，尤其對東歐和發(fā)展中國家，采取積極的態(tài)度執(zhí)行聯(lián)合國環(huán)境協(xié)議。在馬斯特里赫特條約中，中通過國際合作解決環(huán)境問題的條文（歐共體條約第130(1)條）。

　　由于歐盟各國及其國際雙邊的活動，其環(huán)境政策在歐洲日益重要。歐盟在所有方面都采取了相應(yīng)的環(huán)境政策，活動水平的提高增長了人們的環(huán)境意識，但是也會有更多的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)利益沖突，工業(yè)界也就會有更多的保留。歐盟的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)能成功嗎？1993年提出的增長和就業(yè)的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)的生態(tài)、技術(shù)和社會重整，要求引入環(huán)境稅和按生態(tài)聯(lián)系的原則改革稅收體系在其白皮書中提出。能源環(huán)境稅的失敗說明進(jìn)展甚微，委員會還收回了一些計劃，歐共體的一些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)還有可能會付諸東流。另一個試金石是歐盟的環(huán)境政策對其他領(lǐng)域的政策影響。為此，歐盟指定了專門負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)督事務(wù)官員，1994年建立環(huán)境咨詢程序。一些新的基礎(chǔ)設(shè)施項目成為歐盟作為實現(xiàn)環(huán)境利益的籌碼。90年代歐盟的環(huán)境政策將需要新的沖刺并充滿期待。

　　作者：陳光偉/李來來

　　來源：自然資源學(xué)報